光武“以征伐济大业”,故建武元年(25年)六月初即位时,非但不“退功臣”,反而任之以显职。据万斯同《东汉将相大臣年表》,其时除太傅卓茂外,大司马吴汉、大司徒邓禹、大司空王梁、骠骑大将军景丹、建威大将军耿弇、虎牙大将军盖延、建义大将军朱祜(大将军杜茂与以上四大将军官次相当,亦应入表)、前将军耿纯、右将军万修均为开国功臣。
建武二年正月又以“功次轻重”为标准分封,功臣自然是主要的受益者。《光武帝纪》:“封功臣皆为列侯,大国四县,余各有差。”博士丁恭引古制以谏,光武竟宣称:“古之亡国,皆以无道,未尝闻功臣地多而灭亡者。”遂遣谒者而授印绶。相形之下,文吏尚未能获得与功臣同等的优待。《后汉书?侯霸传》:霸以“明习故事”,累迁至大司徒,建武十三年(37年)卒于官,光武下诏吊曰:“惟霸积善清洁,视事九年。汉家旧制,丞相拜曰,封为列侯。朕以军师暴露,功臣未封,缘忠臣之义,不欲相逾,未及爵命,奄然而终。呜呼哀哉!”文吏爵赏不得超越功臣,直到11年后仍为一项通行的原则。功臣在东汉新政权中的地位远远高于文吏,由此略见一斑。
建武功臣拥戴光武称帝,同时对皇帝权力又有所干预,他们最初在国家事务中拥有极大的发言权,有时甚至有压倒光武的趋势。《后汉书?王梁传》记载,建武二年,光武遣大司空王梁与大司马吴汉俱击檀乡,军事指挥大权归大司马吴汉,而王梁为了取得战争主动权,既不禀大司马,也不向朝廷请命,多次征发野王境内的军队参战。光武以梁“前后违命”,派尚书持节往军中斩梁,但最终又将其赦免。
尽管功臣并非都像王梁那样肆意妄为,然而他们无疑要比文吏难于控制。范晔论光武“退功臣进文吏”事,着眼于他从武功到文治的转变,固然不错,但其中还有另外一层背景:光武为了确立绝对权威,需要对功臣有效地加以制约,以文吏为施政的爪牙。但是,功臣毕竟已在政治上尤其是在军事上取得了举足轻重的地位,光武开始只能通过南北功臣相互制衡以达到强化皇权的目的。
