二十一条共分为五个部分
第一部分日本要求继承德国在山东的权益
一、中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
二 、中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
三、中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路
四、中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其他地方另行协定。
第二部分日本要中国承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位
五、 两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
六、日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。
七、 日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
八、中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
九、中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理： 一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。 二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
十、 中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。
十一、中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三部分日本要求中国政府将汉冶萍公司置于日方控制之下：
十二、两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
十三、中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四部分就一条，日本要求独吞中华
十四、中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
第五部分是日本要求中国允许日方对中国的政治与经济渗透
十五、在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
十六、 所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
十七、 向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成[车谬][车曷]之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
十八、中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
十九、中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
二十、在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。
二十一、中国允认日本国人在中国有布教之权。 （一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。 （二）日本国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。 （三）日本国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。 （四）中国政府，允许在南满洲及东内蒙古各矿开采权。
其实还有第二十二条，就是日本要求中国政府不能将有关二十一条的信息透露给外界，否则后果自负。典型的有心无胆，就会欺负弱者的小流氓作风。袁世凯好歹也是吃过见过的，知道日本鬼子只是欺软怕硬，就故意将有关消息透露给西方记者。消息一出，世界哗然，当时英法列强虽忙于一战，无暇东顾，但美国可不会放任日本。美国一向强调对中国的门户开放政策，就是大家伙一起瓜分中国利益。日本吃独食的行为是绝对不允许的。
袁世凯知道日本吃相难看，英美列强不会不管，就授意负责谈判的陆征祥尽量拖着，等着英美列强对日本施压。最终日本做出了妥协，与中国签订《民四条约》。
《民四条约》由《关于南满洲及东部内蒙古之条约》、《关于山东之条约》及另附的十三件换文组成。这些条约及换文的内容主要有：1．在山东，日本不仅得以继承德国的一切利权，还得到中国政府关于山东内地或其沿海岛屿一概不租让于外国等许诺。2．在南满，日本得到延长租借地及铁路期限、其臣民得任便居住、往来并经营农工商业及租用土地等权利。3．在东蒙，日本得到其臣民与中国人合办农业和附属工业等权。4．汉冶萍公司可与日本资本家商定合办，中国不将该公司充公、收归国有或使其借日本以外的外资。5．在福建，中国政府答应不允许外国在沿岸地方设造船所、军用贮煤所及海军根据地，也不借外资自办。
对于被迫签订的卖国条约，袁世凯也咽不下这口气，指示地方政府严惩与日本合作的中国人，禁止中国人租售土地给日本人，让日本人吃了不少闭门羹。但这些小动作已不能扭转局势，日本对中国的侵略也越来越肆无忌惮。
