2010年10月10日，第十六个世界精神卫生日，“精神病与社会观察”与深圳衡平机构共同发布了该报告，这是我国首部从法律视角对精神病收治制度进行分析的民间报告。[1]
该报告揭示了当前我国精神病医学中“该收治的不收治、不该收治的却被收治”的混乱局面以及资源配置错位对公众的威胁，指出了我国现行的精神病收治制度存在的缺陷，并提出了建立有效异议机制等建议。[1]
报告执笔人黄雪涛告诉《法治周末》记者，此报告还寄送给了全国人大法工委和国务院法制办，以期为正在进行中的精神卫生立法提供参考。10月11日下午，黄雪涛律师收到了短信通知：全国人大法工委和国务院法制办已经签收了该报告。[1]
东南大学法学院卫生法学研究所所长张赞宁补充说：“法律必须保护每一个人的权益，只有能保护‘他’，才能保护‘你’和‘我’。”[1]
确认患者诉权是关键
报告认为，确认住院精神病患者的诉求权利，是解决我国精神病收治问题的关键。核心建议是建立有效异议审查机制，推广法律代表制度。并认为这是保护精神病患者权益，纠正错误收治行为必不可少的制度设计。[1]
报告称，长远的发展目标应当是设立常规性的个案司法审查制度，即非自愿住院，都应当获得司法授权。医院对患者实行非自愿住院治疗，应当在非自愿住院后一定时间内向法院提出申请，由法院作出是否准许的决定。精神科医生可以作为专家证人参加庭审。[1]
报告还称，在常规的个案司法审查制度建立以前，应充分发挥现有制度框架下法院和卫生主管部门的异议审查功能，民事法庭快速裁定和卫生主管部门处理投诉可供运行。[1]
对于法律代表制度，短期而言，有能力自己委托律师的，医院不能否定“病人”委托律师的权利；长远而言，全国的法律援助中心，应依据残疾人权利公约和残疾人保障法把法援范围扩展到所有的住院精神病人。[1]
报告还建议对“肇事、肇祸”的精神病患者进行强制收治，决定权由公安机关改为法院行使。同时赋予当事人（包括犯罪嫌疑人或被害人）直接启动司法鉴定的权利。[1]
1985年，卫生部最先指定四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同起草《中华人民共和国精神卫生法（草案）》，同时还在成都成立了精神病学专家组成的精神卫生法草案起草小组，从而拉开了我国精神卫生立法漫长的序幕。[1]
“历时25年的精神卫生法未出台，在于草案过多地关注医疗技术问题，而对精神病人权利保护的实质规定，甚少改善。”黄雪涛认为，“草案很糟糕，基本上是确认现行的做法。”[1]
知名律师丁锡奎则强调：“精神卫生立法的核心问题，是如何平衡公共利益和个人权利。一方面要保护公共利益；另一方面要保障精神病人的权利。这个必须作为立法的指导原则。”[1]
据了解，在西太平洋地区的国家中，直到2010年为止仅有中国、老挝和马绍尔群岛没有专门的精神健康法律。[1]
在精神卫生法难产的同时，地方的精神卫生立法则不断出现。直到2010年为止；上海、天津、武汉、石家庄、黑龙江等地制定了有关精神病患者的强制收治的地方法规。[1]
这些地方性的精神卫生条例加大了对精神卫生领域的财政投入，在一定程度上可以缓解我国精神卫生领域资源匮乏的困难。然而，由于这些条例几乎是对现行制度的确认，精神病收治制度中存在的精神医学滥用现象并没有得到实质性的解决。[1]
收治混乱
在黄雪涛的研究中，我国精神病收治的混乱局面分为两个方面，“该收治的不收治”与“不该收治的却被收治”。[2]
“该收治的不收治”，主要问题在于家庭监护责任过重，社会救助严重不足、财政投入严重不足。[2]
凸显法律制度的问题主要体现在“
不该收治的却被收治
”，即所谓的“被精神病
”，这也是报告的重点。[2]按照报告的研究，“被精神病”陷入了一个十足的怪圈：不该收治的个人可以被轻而易举地送进精神病院进行隔离治疗，出院时却遵循“谁送来，谁接走”的原则，医院只对支付医疗费的人负责，住院期间没有启动任何纠错机制，投诉、申诉、起诉皆无门。一旦被收治，无论当事人怎样抗议，都没有第三方机构来处理异议。[2]
出院后，司法救济失灵。试图通过诉讼来维护个人权利的当事人面临着重重困境，要么被否认诉讼行为能力，诉权被彻底剥夺；要么误入“医疗纠纷”陷阱，在“有没有病”这个问题上进行拉锯战，忽视了收治程序上的不规范。即使经过多年抗争，最终胜诉的当事人往往只得到两三万元的精神损害赔偿。[2]
这是大多数“被精神病”者面临的一个万劫不复的“制度性怪圈”，朱金红就是一个典型注脚。[2]
据媒体报道，2010年3月8日，朱金红是被自己的母亲唐美兰带人将其绑到江苏省南通市第四人民医院接受住院治疗的。[2]
然而，除了个人讲述，唐美兰几乎没有其他论据来证明女儿有病。根据媒体记者所掌握的线索，第四人民医院并未出示过任何可以证明朱金红有病的有力证据。在一份入院诊断书上，一些诸如影像学、实验室检测、心理量表测评之类的硬性数据全部缺失，唯一的依据就是唐美兰提供的“4年精神病史”。[2]
2010年9月12日，南通市第四人民医院院长张兵在接受某媒体采访时说，现在朱金红不能出院最大的障碍就是其母亲唐美兰不愿接女儿出院，导致朱金红只能继续在精神病院“接受治疗”。这样的“死结”，都源于一个“行规”，那就是只有监护人可以将精神病患者接出院。[2]
被送入医院的朱金红心急如焚，她在院中找机会向朋友、同学求救，她在医院的求救信引起社会关注，某媒体对此作了采访报道，社会上反响很大。许多热心人士呼吁医院放人，有关部门就如何放人问题多次召开由人大、政法委、法院、妇联等部门参加的协调会。[2]
但这么多机构的努力，都输给了精神病院的行业规则：“谁送来，谁接走。”就连其他人能否去医院探视朱金红，都“必须得到朱金红监护人的同意”。因此，医院坚持只要唐美兰不同意，其他任何人来都不能接朱金红出院，也无权探视。[2]
2010年9月14日，迫于巨大的社会压力，医院向唐美兰发出律师函，要求她“履行监护人的职责和义务，尽快来为朱金红办理出院手续”。唐美兰拒收律师函。医院称将把律师函陆续投向朱金红的父亲、两个姐姐，并称如果亲属都拒绝履行职责，朱金红所在的街道办将成为她的“监护人”。[2]
正当大家都对朱金红短时间内出院不抱希望时，唐美兰突然同意接朱出院。14日下午，朱金红出院。此后，朱金红被软禁在家中，护照、身份证、银行卡等重要证件都被唐美兰控制，一直到后来被网友救出。
朱金红逃离医院后还未走到诉讼这一步，但是更多走到诉讼的人却遭到了惨败。[2]
江津的姑娘小玫起诉曾强制收治她的医院，奔波两年都无法立案，该案被媒体报道后才被法院受理。[2]
广州千万富翁何锦荣于2006年向广州市荔湾区法院起诉广州脑科医院，到2013年为止案件围绕着“被送治时何锦荣究竟有没有精神病”展开，拖延至今，仍未结案。[2]
八大缺陷
黄雪涛和她的工作组研究认为，陷入这样的怪圈，主要因为我国精神病收治制度存在八大缺陷：[2]
强制收治没有门槛；强制收治没有程序规范；否认个人拒绝住院的权利；不经法定程序推定监护人；出院遵循“谁送来、谁接走”的规则；住院期间没有纠错机制，投诉、申诉、起诉皆无门；司法救济失灵；精神损害赔偿数额非常低。[2]
对于造成制度缺陷的原因，报告分析认为，长期以来我国形成的现实特点是，绝大多数精神病人由家人负责看管和医疗，而且立法不断强化家庭责任，用“医疗看护”制度将这种责任推到极致。[2]
因此，当家人出于利益冲突将当事人送进精神病院时，当事人就丧失了话语权，成为任人宰割的对象。而“医疗看护”制度完全没有防范错误和纠正错误的能力。[2]
报告同时指出了造成精神病收治制度缺陷的深层原因，在于我国精神病医学理论存在三处指鹿为马、颠倒黑白的谬误。[2]
首先，我国精神病医学否认强制收治的法律属性，把“限制人身自由的强制收治”看作“纯粹的医疗行为”，认为强制收治与人身自由无关，拒绝司法介入；[2]
其次，我国精神病医学把部分强制收治当做自愿治疗。如果当事人拒绝住院，就把送治人的意愿看作是当事人本人的意愿，理论上把违背当事人意愿的“非自愿治疗”说成是“自愿治疗”；[2]
最后，我国精神病医学用医学标准代替法律标准，将医学上的“自知力”作为判断当事人行为能力的标准，医生僭越法官的权力，给予当事人的近亲属或者送治人以“监护人”的地位。[2]
制度缺陷相关漫画——被精神病
2010年10月，民间公益组织发布报告称，我国现行的精神病收治制度存在巨大缺陷，精神病收治局面混乱，不仅威胁公共安全，也使每一个人都面临“被收治”风险，容易激化社会冲突，导致社会不和谐。据统计，国外精神卫生投入占卫生总投入的比例约为20%，而我国仅有1%，对于有着高发病率和庞大的患者人数的中国来说，早已不堪重负，再加上“该收治不收治、不该收治被收治”时有发生，导致了原本稀缺的医疗资源严重浪费，还会给当事人带来巨大的痛苦和伤害，激化社会冲突，导致社会不和谐[3]。长期以来，我国卫生系统收治标准过低、范围过宽，在现实中，卫生机构的行业规则也没有对收治程序作出要求，乃至医院无须事先见过当事人，无须事先进行医学诊断，收治时无须听取本人的意见。仅凭送治人单方面提供的描述，医院就可以把人强行收治起来，这种收治方式与绑架无异。或者医生直接把持谁有精神病的特权，而一旦被送治，当事人就丧失了话语权，成为任“监护人”宰割的对象，无疑加重了“精神病人”的痛苦和伤害。[3]
直到2010年为止，我国还没有出台一部有关收治精神病人的规范法律，对精神病人的认定、监护、强制治疗等问题缺乏明确规定，又导致“被精神病人”的事件屡屡发生。“他人生病我吃药”，那些“被精神病”者人身自由被无情剥夺，本来健康的身体被无辜“电击”，合法权益被来自各方面的特权所“镇定”，这不知是“被精神病人”的悲哀还是法律的悲哀？[3]
因此，希望有关收治精神病人的法律法规尽快出台，使得对精神病人的诊断、认定、收治和监管等能够处于法律和医学的双重规范之下。立法空白若不尽快弥补，不知还会有多少真正的精神病人得不到及时的医治，而又有多少正常人被“权力制造”或莫名其妙戴上“精神病人”的帽子，这种现象尤其可怕。[3]
几种可能被精神病
所谓的“被精神病”也有几种可能，一种是根本就没有病，硬是送到精神病医院隔离治疗，一种多少有点不正常，时好时差，或者说正常时间多，不正常时间少，也被送进医院。根本没有病被强行送进医院，这是明的故意，此种剥夺他人自由权利的行为是犯罪，现有的法律早已有处罚规定，而难就难 在多少有点精神失常，而又不是完全精神有毛病的“被精神病”。现实中不少人受到刺激，或者遇到大难题，情绪控制不住，说出或者做出违反常规的话或者事，有的持续时间长，有的持续时间短，因而很容易被一些别有用心的人找到借口，“被精神病”而送进医院。从以往报道的精神病人看，真正没有病而送“被”进医院的人有，但是少，而更多的是沾得上边，有过精神失常的行为，因而对“被精神病”者总是争论不休“公说公有理，婆说婆有理”。旁人不是医学专家，即使有疑问也只是分析质疑，而如今的医院并不都很纯净，有的在利益的驱使下，将精神病医疗当作一大赚钱渠道，有的医院把非自愿住院及治疗视为普通消费行为，只要有人送上门，管他是否有精神病，只要有人出钱，就视为有病。而往往送病人进院的是亲属，自己的人送“病者”入院，即使是“被”，也是自家的事，一般情况下局外人那会去管这事？
精神病 ? 的发病原因主要是情感方面的因素，所以精神病的治疗必不可少的需要用到心理的一些疗法。针对感应性精神病的治疗，广州海军医院精神科的王文亮教授指出，精神病患者需要的不仅是一些医药的治疗，更多还是需要身边的亲人家属在心理上的安抚与帮助。至于那些无辜的“被精神病”者所遭受的身体和心理的伤害，倍感痛心，希望国家在这方面的立法工作上能够加快步伐，用法制来约束那些企图用“精神病”来伤害他人和侵犯他人人身权利的行为。
精神病人是不是“被”，两点很重要，一是否有暴力危害，如果没有明显现实的暴力危害，不一定强行收治。二是精神障碍的住院治疗由患者自主决定，不能以他人说，也不能由医院说，只要不危害社会，应该听从患者自己的意见。精神障碍患者的收治，涉及到强制医疗、人身自由、名誉降低等各类问题，这不是一般的问题，关系到人的基本权利的大事，因而，不仅要从源头上杜绝“被”，把好入院关，而且还应组织第三方定期检查，发现问题及时纠正，对“被精神病”事件责任人进行法律追究。
判定权属公众都期盼“被精神病”的悲剧不再重演。可要想遏制此类悲剧，首先就得明确，究竟谁有权力把人送到精神病院、谁有资格判定一个人是不是精神病患者？[4]
在法律上，一个人一旦被相关鉴定部门鉴定为精神病，就意味着他是限制行为能力人或者无行为能力人，而法律会为这两种人确定监护人，代理其处理一切民事法律行为，包括财产代管。这也许就是导致某些人“被精神病”的症结所在。[4]
公益律师黄雪涛认为，《草案》规定，精神障碍患者的民事行为能力由精神科医生诊断确定，这是一个结构性错误。这在事实上形成了由医生替代法官宣告自然人的行为能力限制。[4]
立法者也关注到了这个问题，《草案》明确规定非自愿住院医疗措施的适用条件：只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院医疗。还规定了“当事人及其监护人异议程序”和“入院后的纠错机制”的程序，这比起以往将公民强制送入精神病院毫无章法而言，多多少少还是捆住了某些官员的手脚。特别值得一提的是，《草案》郑重宣示：“违背他人意志进行确定其是否患有精神障碍的体格检查以及故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构的，要依法承担刑事责任和民事责任。”这让人们看到一丝曙光。[4]
但这些规定其实还是很难有效地保障公民不被强制入院。按照草案的规定，疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的，医疗机构应当将其留院，立即指派2名以上精神科执业医师进行诊断，并在72小时内作出书面诊断结论。[4]
这种将判定权完全交给医院的做法，是与司法判定相脱离的。难免有又当运动员又当裁判员的嫌疑。[4]
从国际通行的做法来看，认定某人患有精神病，并判定其没有行为能力，应当经过国内法设立的独立公正的法庭进行公平听证。美国精神病人的强制医疗都是由法官来裁决，主要采取刑事交托监管、民事交托监管。[4]
而我国要将精神病患者非自愿住院的程序交由法院和法官和裁决，这恐怕需要多个部门法的相互配合，甚至对现行司法体制进行一场变革。众所周知，改革劳动教养的法律《违法行为矫治法》讨论多年，至今仍没音讯，精神病患者非自愿住院能单兵突进吗？[4]
“扰乱公共秩序”易被滥用[4]
《草案》虽然规定了只有“扰乱公共秩序危险”的精神病患者才能非自愿住院，但重要的是，谁来判断公民属于精神病患者，谁来判断精神病患者有“扰乱公共秩序危险”，以及谁来进行纠错呢？[4]
据邵阳市一家知名精神病院负责人介绍，每年都有一些人被送到该医院，少的时候三五个，多的时候十来个。[4]
这些人因各种问题向政府反映情况，“有些偏执，有心理问题”。但该负责人坦言，他们不算精神病。这些人有部分自知能力，原则上不能接收；但他们是当地政府送来的，能不收吗？这是一个难题。[4]
结果通常是，这类病人被收治一周或半个月左右。当重要时点结束后，他们就出院了。[4]
这种类似“被精神病”的状况，因为操作的“短平快”，并未引起广泛的关注。知情人士介绍，上述人被送至医院的理由，就是“扰乱公共秩序”。[4]
该负责人认为，无论是精神病人的入院还是出院，都应该由专业的精神病学专家组来决定，完全出于专业的需要来确定。为避免利益纠葛，这个专家组应该独立，不受精神病医院等机构干扰。[4]
中央财经大学法学院副院长李轩表示，由于“扰乱公共秩序”词义的开放性和模糊性，常常被滥用为限制公民人身自由和给予治安、刑事处罚的借口，如将“扰乱公共秩序”作为非自愿住院医疗措施的适用条件，应对这一概念予以细化。[4]
北大第六医院副院长唐宏宇指出：第一，不能辨认或不能控制自己的行为，是法官的事情；第二，有伤害自身、危害公共安全或他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，这是公安部门来判断的。但在之前的法条中，又把精神障碍患者的诊断治疗归于医学范畴，这中间是矛盾的，必须解决，要么把前面推翻，规定精神障碍患者的住院治疗诊断，是法庭的事，要么把非自愿住院治疗的现有两条标准推翻，以医学可以做到的判断标准去做一个限定。[4]
卫生部医学伦理专家委员会委员邱仁宗认为，草案能否从根本上保护精神障碍患者权利并杜绝收治过程中的权力滥用值得思考，精神科医生只能提供专业的诊断和建议，至于当事人是不是应该被强制收治，应该有相应的法律进行程序上的规定。[4]
酝酿26年的法律足以说明政府的谨慎态度，犹抱琵琶半遮面的《精神卫生法（草案）》征求意见已经结束，公众期待，承载了众多期盼的精神卫生立法，能够终结诸如“被精神病”类的乱象，让其积极的推动意义的一实现。[4]
2015年6月，福建福清城头镇居民陈先生意外发现，在公安系统信息里自己竟然被登记为“精神分裂症患者”。
这些资料，福清市是从2012年开始建档。一个人“被精神病”几年了都不知道，这可写成一段“拍案惊奇”。造成这种情况，虽说与村医陈某工作上严重失误直接相关，从中也可看到，当地相关统计造册等工作非常不扎实。一是事先培训工作不扎实，导致村医误将镇卫生院提供的统计数据当作指标任务。二是沟通不够，如果镇卫生院来指导检查过工作，与当事人见过面，不难发现问题。三是事后抽查监督不完善，导致错误数据层层上报，直至正式登记为官方数据。
村医陈某本人也有道德亏欠。说他是工作严重失误没错，但也不排除是出于私心。因为在一个村居里，居民低头不见抬头见，不可能对陈先生有无精神病一无所知，所以，村医陈某这么做，用“无意中的疏忽”恐怕很难说得通。
经调查，这是村医陈某在开展公共卫生服务过程中，伪造了相关卫生统计资料。
福清市卫计局已对陈某及城头镇卫生院作出处理。
一个人“被精神病”，表明制度管理上也出了问题，生了病。对于当地有关部门来讲，有必要开展一次抽查随访活动，找出是否还有人“被精神病”，及时清查隐患，保证相关数据准确无误。不仅对福清一地，对其他地方来讲这也是一个值得关注的经验教训。
被精神病
被精神的根源就是权力滥用和肆意扩张。[5]
——中国人民大学法学院副教授程雷[5]
精神病强制收治存在两种常态，即应该被收治的患者由于没有钱治疗被拒之门外，不该被收治的个人却被强制治疗。这种稀缺医疗资源错配所产生的直接后果就是，每个人都可能成为受害者，面临来自精神病院和未收治患者的双重威胁。
——东南大学法学院教授、卫生法学研究所所长张赞宁
根据民法通则的规定，亲属在送精神病人住院治疗前需要向法院提出申请并由法院作出宣告。只有经法院宣告公布以后，相关亲属才具备精神病人的监护人资格，才能将病人送进精神病院治疗。现实情况是，大多数的疑似精神病人被直接送治。但对其中怀有不良目的的送治，现有法律并不能够有效规避。[6]
——国家行政学院法学院教授杨小君[6]
1985年，《精神卫生法（草案）》开始起草；
2011年6月9日，国务院法制办发布《精神卫生法（草案）》，征求社会各界意见，草案首度对非自愿住院治疗内容做出全面规定。故意将非精神障碍患者送入精神病院治疗者，将承担刑事责任和民事责任。评估结果表示患者不需继续住院治疗的，患者或监护人可依法办理出院手续；
针对社会普遍关注“被精神病”和强制收治问题，草案明确，精神障碍的诊断不得以精神健康状况以外的原因为依据，精神障碍的诊断应当由精神科执业医师作出；除法律另有规定外，不得强迫任何人进行确定其是否患有精神障碍的体格检查；精神障碍的住院治疗由患者自主决定。
2011年9月19日，国务院常务会议讨论并且原则通过《精神卫生法（草案）》；
2011年10月，《中华人民共和国精神卫生法（草案）》及其说明在中国人大网公布，并且向社会公开征集意见；
2011年10月24日，《精神卫生法（草案）》提请十一届全国人大常委会第二十三次会议第一次审议；
2012年8月27日，《精神卫生法（草案）》提请十一届全国人大常委会第二十八次会议第二次审议；
2012年9月11日，上海市卫生局颁布了《上海市精神疾病防治服务规范》；
2012年9月19日，全国人大常委会委员、常委会法制工作委员会副主任信春鹰率领精神卫生法立法调研组到湖南调研，这次调研或为《精神病卫生法》正式颁布前的最后一次“徘徊”；
2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国精神卫生法》，该法自2013年5月1日起施行。
